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1120호

내일신문·내일교육 공동 기획 교육학 이론으로 다시 보는 교육 이슈 ⑪

교육감 선거,어떻게 할 것인가?

글 박주형 교수
경인교대 교육학과

서울대 교육학과 졸업 후 2012년 미 플로리다주립대에서 교육행정 전공으로 박사 학위를 받았다.
한국교육개발원 부연구위원을 거쳐 2012년부터 경인교대에 재직하고 있다. 경인교대에서 기획부처장을 역임했고
현재 교육연수원장·평생교육원장을 맡고 있다.

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교육감 선거 방식 개선에 대한 관심은 전국동시지방선거 전후로 반짝 높아졌다가 선거 이후 당선자가 교육감직을 수행하게 되면 대중들의 이목을 더 이상 끌지 못한다. 교육 분야는 워낙 대중들의 관심을 받는 영역이라 항상 이슈가 넘쳐나며 돌발적인 사건·사고 등으로 인해 급격한 관심을 받는 교육 정책들이 많아서 교육감 선거 방식 개편은 교육 정책 당국의 주요 관심사가 되지 못한다.


교육감 역할과 선거의 역사적 흐름

과거 임명직 교육감 시절에 교육부나 중앙 행정기관의 산하기관으로 간주되던 교육감은 현재의 법률 체계에서는 독립된 행정기관으로 시·도교육청의 행정기관 및 산하 유·초·중·고, 특수학교 등을 총괄하는 역할은 한다. 쉽게 말하면 교육감은 해당 시·도교육청의 장으로서 시·도교육청의 주요한 교육 정책에 막강한 영향력을 발휘한다.

교육감 주민직선제 도입 이후 교육감이 주도한 교육 정책의 대표적 사례는 무상급식, 학생인권조례 도입 그리고 혁신학교 정책이다. 이는 현재도 대중들이 쉽게 접할 수 있는 정책들이다. 교육감 정책의 지속성이 큰 배경에는 임기가 있다. 교육부 장관의 임기는 약 14.9개월로 유독 짧은 데 비해 교육감은 최대 3선(총 12년) 동안 지속적인 교육 정책을 시행할 수 있다.

교육감 선거는 여러 차례에 걸쳐 변화했다. 이전에 임명제였던 교육감은 1991년 ‘지방교육자치에 관한 법률’이 제정됨에 따라 시·도교육위원회의 무기명 투표를 통해 최다 득표자를 임명하는 간접 선거 방식으로 선출되기 시작했다. 1997년 학교운영위원회 대표 97%와 교원단체 추천진 3%로 구성된 선거인단이 교육감을 뽑았으며 2000년에는 학교운영위원 전원의 투표로 교육감을 선출했다. 이러한 간선제는 주민의 대표성을 띠는 교육감을 선출하지 못하다는 비판에 따라 2006년부터 전면 개정된 ‘지방교육자치에 관한 법률’에 근거해 직선제를 통한 교육감 선거가 시작됐다.


교육감 선거를 둘러싼 논란

지방선거 과정에서 가장 많은 논란을 불러일으키는 것은 교육감 선거 제도다. 정당 추천이나 공천이 있는 일반 지방자치단체장이나 시·도의원 선거와는 다르게 교육감의 경우 정당의 관여가 불가능하므로 유권자들로부터 깜깜이 선거, 무관심 선거라는 비판을 받아왔다.

‘지방교육자치에 관한 법률’에 따르면 교육감 후보는 후보자 등록 신청 개시일부터 과거 1년 동안 정당의 당원이 아니어야 하며(제24조), 정당은 교육감 선거에 후보자를 추천할 수 없다(제46조). 이러한 이유로 선거 과정에서 다른 후보와는 다르게 교육감 후보는 소속 정당이 없고 선거 기호가 부여되지 않기 때문에 유권자들, 특히 자녀가 없거나 장성한 자녀를 둔 일반인들은 교육감으로 누구를 뽑아야 할지 모르겠다는 불만이 꾸준히 제기됐다.

교육감 선거에서 정당의 개입이 불가능하다는 점은 지역에 따라 교육감 후보의 난립 문제를 발생시키고 교육감에 대한 인지도 등의 문제와 결부되어 당선된 교육감의 대표성 문제를 촉발시켰다.

2022년 17개 시·도교육감 선거에서 20~30%의 득표율을 보인 경우가 서울(38.1%), 광주(34.9%), 세종(30.8%), 강원(29.5%), 충남(33.7%)에서 나타났다. 또한 2022년 선거에서 교육감 선거의 무효표가 약 90만 표가 나왔는데 이는 시·도지사 무효표의 2.6배였다.


교육감 선거 방식의 대안

교육감 직선제가 도입된 이후에도 교육감 선거 방식을 개편하자는 논의가 지속돼왔다. 현재도 여전히 교육감 선거를 개편해야 한다는 요구가 많고 구체적인 개편 방안도 제시되고 있다.

제21대(2020~2024) 회기에 제안된 국민의힘 정우택 의원이 대표 발의한 ‘지방교육자치에 관한 법률’ 일부개정법률안은 교육감 직선제를 폐지하고 시·도지사와 교육감의 러닝메이트 선거 방식 도입을 포함하고 있다. 교육감 직선제가 ‘후보자에 대한 유권자의 인지도 부족, 정책에 대한 무관심 등으로 인해 교육감 선거에 주민 참여를 통한 교육 자치 실현의 의미를 제대로 살리지 못하고, 시장·도지사와 교육감이 각각 선출돼 견해가 다른 경우 대립과 갈등 관계를 형성하는 등 효율적으로 교육 정책을 집행하지 못하는 문제’를 해결해야 한다고 주장했다.

교육감의 권한이 강해질수록 교육감 선거를 어떻게 개선할 것인지는 학생들의 현재와 미래의 삶에 큰 영향을 미치게 된다.

정치적 이해관계에 따라 특정 진영에 유리한 방식으로 교육감 선거 방식을 개편한다면 교육감이 현재의 교육 체제에서 미치는 중요성을 간과하게 된다. 더욱 장기적인 관점에서 교육감 선거의 특수성을 고려하되 헌법이 보장하는 교육적 가치들이 학교 현장에서 실현되는 데 도움이 되는 교육감 선거 방식에 대한 진지한 논의가 필요하다.



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1110호부터 학교 안팎에서 고민이 큰 중요한 교육 이슈를 이론적으로 설명하는 교육학자 12명의 릴레이 칼럼이 이어집니다. 이화여대 정제영 교수를 시작으로 강지영(성신여대 교육학과 교수) 강태훈(성신여대 교육학과 교수) 김동호(성균관대 교육학과 교수) 김준엽(홍익대 교육학과 교수) 박소영(숙명여대 교육학과 교수) 박주형(경인교대 교육학과 교수) 이상무(한국학중앙연구원 교수) 이한종(춘천교대 교육학과 교수) 임효진(서울교대 초등교육과 교수) 조현명(이화여대 연구교수) 황지원(서울시립대 교육대학원 교수) 등 1990년대에 교육학과에 재학하면서 함께 공부한 3세대 대표 교육학자들의 깊이 있는 분석과 해법을 만나보세요._ 편집자











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  • 내일교육
  • 박주형 교수 (경인교대 교육학과)
  • COLUMN (2023년 12월 27일 1120호)
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